全面系統(tǒng)推進(jìn)城市綜合交通體系建設(shè)

李佐軍 田惠敏

城市綜合交通體系是可持續(xù)交通體系的重要組成部分，是城市內(nèi)各種不同交通運(yùn)輸方式的有機(jī)結(jié)合，包括公共交通、私人交通、非機(jī)動(dòng)車(chē)交通和步行交通等，體現(xiàn)在城市道路規(guī)劃、公共交通系統(tǒng)、交通管理和交通安全等各個(gè)方面?！敖ㄔO(shè)安全、便捷、高效、綠色、經(jīng)濟(jì)、包容、韌性的可持續(xù)交通體系，是支撐服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展、實(shí)現(xiàn)‘人享其行、物暢其流’美好愿景的重要舉措”。城市綜合交通體系在實(shí)施城市更新行動(dòng)，促進(jìn)城市更加健康、安全、宜居，組織城市高效安全可持續(xù)運(yùn)行，促進(jìn)城市和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面，發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性先導(dǎo)性作用，對(duì)于促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展、滿(mǎn)足人民群眾美好生活需要，具有十分重要的意義。

城市綜合交通體系是民生工程、發(fā)展工程，不僅是城市運(yùn)輸?shù)幕A(chǔ)，也是城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的重要組成部分，具有多樣化、復(fù)雜化、高效化和信息化的特點(diǎn)。多樣化，體現(xiàn)在城市綜合交通體系由各種不同的交通運(yùn)輸方式組成，包括公共交通、私人交通、非機(jī)動(dòng)車(chē)交通和步行交通等，每種交通方式都有其獨(dú)特的特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)；復(fù)雜化，體現(xiàn)在城市綜合交通體系中包括了各種不同的交通方式，每一種交通方式都有其特有的規(guī)律和條件，例如公共交通需要有規(guī)劃的路線和車(chē)站，私人交通需要有規(guī)劃的道路和停車(chē)場(chǎng)等；高效化，體現(xiàn)在城市綜合交通體系需要確保交通運(yùn)輸?shù)母咝А踩褪孢m，能夠滿(mǎn)足市民的出行需求，提高城市交通運(yùn)輸?shù)男屎唾|(zhì)量；信息化，體現(xiàn)在城市綜合交通體系需要借助現(xiàn)代信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)交通信息服務(wù)和管理，包括實(shí)時(shí)交通信息服務(wù)、智能交通管理、出行安全保障等。

在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市交通基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的框架和格局基本確立。數(shù)據(jù)顯示，2022年年末，全國(guó)城市已建成軌道交通9575.01公里，同比增長(zhǎng)11.71%；全國(guó)城市道路面積108.93億平方米，同比增長(zhǎng)3.39%；城市道路長(zhǎng)度55.22萬(wàn)公里，同比增長(zhǎng)3.7%。2022年城市人均道路面積19.28平方米，比上年增加0.44平方米。

然而，隨著城市化進(jìn)程的加快，城市由增量到存量發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，城市交通問(wèn)題變得越來(lái)越突出。出現(xiàn)了諸如通勤耗時(shí)過(guò)長(zhǎng)、道路交通擁擠、公交系統(tǒng)發(fā)展乏力、慢行交通環(huán)境品質(zhì)不高、軌道建設(shè)與城市開(kāi)發(fā)脫節(jié)、共享交通發(fā)展無(wú)序、設(shè)施老化安全性降低等一系列具有一定普遍性的問(wèn)題。城市綜合交通體系在統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)同發(fā)展、精細(xì)治理、服務(wù)質(zhì)量等方面，與新發(fā)展階段城市高質(zhì)量發(fā)展的要求還不適應(yīng)。因此，城市綜合交通體系的設(shè)計(jì)與優(yōu)化，將成為城市交通規(guī)劃的重要課題。隨著社會(huì)發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，城市交通系統(tǒng)與城市空間結(jié)構(gòu)、土地使用、交通行為、智能服務(wù)、生態(tài)環(huán)境和運(yùn)行控制等方面的統(tǒng)籌發(fā)展，將成為城市規(guī)劃、建設(shè)和治理的重要內(nèi)容。

1963年發(fā)表的布坎南報(bào)告指出，在大城市中，不能單純的依靠小汽車(chē)來(lái)解決交通問(wèn)題。城市客運(yùn)交通狀況受客流需求和城市道路供給控制，而供需是否能平衡取決于所選擇的客運(yùn)交通系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。一個(gè)合理的客運(yùn)交通系統(tǒng)能保證城市交通順暢，人們平等的使用道路，不然則反之，而合理客運(yùn)交通系統(tǒng)形成的關(guān)鍵在于主導(dǎo)交通工具的選擇。新加坡和中國(guó)香港的城市交通建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。新加坡強(qiáng)化交通規(guī)劃對(duì)城市發(fā)展的引導(dǎo)作用，發(fā)展以公共交通為導(dǎo)向的交通系統(tǒng)，有效控制城市交通需求增長(zhǎng)；中國(guó)香港的公共交通引導(dǎo)城市發(fā)展（TOD）是其交通成功的關(guān)鍵，嚴(yán)格的交通管理是其交通得以順暢的重要保障，香港還采取高科技使得交通管理更加高效，嚴(yán)格限制私人汽車(chē)發(fā)展，“地鐵+物業(yè)”模式促進(jìn)地鐵發(fā)展。

為了促進(jìn)城市綜合交通體系建設(shè)，國(guó)家相關(guān)部門(mén)相繼出臺(tái)了多個(gè)管理辦法和標(biāo)準(zhǔn)。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2019年3月頒布實(shí)施的《城市綜合交通體系規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T51328-2018），較之1995年的頒布實(shí)施的《城市道路交通規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB50220-95），實(shí)現(xiàn)了三個(gè)方面的轉(zhuǎn)變：一是轉(zhuǎn)思路，調(diào)整規(guī)劃目標(biāo)與路徑，由滿(mǎn)足需求的設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)向保障城市正常運(yùn)行與交通優(yōu)先；二是轉(zhuǎn)方法，增量時(shí)代滿(mǎn)足需求靠建設(shè)擴(kuò)能力，存量時(shí)代保障城市效率靠活動(dòng)組織和活動(dòng)方式調(diào)整，由“做蛋糕”（生產(chǎn)能力）向“分蛋糕”（公平與激勵(lì)）轉(zhuǎn)變；三是轉(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)，由粗放的“一刀切”向精細(xì)化、多樣化（因地制宜、因人制宜）轉(zhuǎn)變。

2023年11月27日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)城市綜合交通體系建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》），提出到2025年，各地城市綜合交通體系進(jìn)一步健全，設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局更加完善，運(yùn)行效率、整體效益和集約化、智能化、綠色化水平明顯提升；到2035年，各地基本建成人民滿(mǎn)意、功能完備、運(yùn)行高效、智能綠色、安全韌性的現(xiàn)代化城市綜合交通體系。《指導(dǎo)意見(jiàn)》從科學(xué)編制并實(shí)施城市綜合交通體系規(guī)劃、推動(dòng)城市交通基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)化協(xié)同化發(fā)展、促進(jìn)城市交通基礎(chǔ)設(shè)施安全綠色智能發(fā)展、強(qiáng)化組織保障等方面提出相關(guān)舉措。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)，能夠加快構(gòu)建系統(tǒng)健全、功能完備、運(yùn)行高效、智能綠色、安全韌性的城市綜合交通體系，為打造宜居、韌性、智慧城市提供堅(jiān)實(shí)支撐。下一步，要把牢城市定位，順應(yīng)群眾期盼，堅(jiān)持各省市協(xié)同、精準(zhǔn)施策，著力做好“硬聯(lián)通”“軟聯(lián)接”兩篇文章。

全面系統(tǒng)、高品質(zhì)推進(jìn)城市綜合交通體系建設(shè)，是建設(shè)可持續(xù)交通體系，實(shí)現(xiàn)交通強(qiáng)國(guó)的重要舉措。具體來(lái)說(shuō)，需要做好以下四方面的工作：

第一，以規(guī)劃為引領(lǐng)，建立“1+3”城市綜合交通體系?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》的核心內(nèi)容以城市綜合交通體系規(guī)劃為指導(dǎo)，開(kāi)展“快速干線交通”“生活性集散交通”和“綠色慢行交通”三個(gè)專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)行動(dòng)為主要途徑，著力打造“1+3”城市綜合交通體系（“1+3”城市綜合交通體系是統(tǒng)籌城市各類(lèi)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升交通服務(wù)效率與水平、引導(dǎo)和塑造城市合理空間結(jié)構(gòu)、支撐城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的行動(dòng)指導(dǎo)），突出從設(shè)施建設(shè)到品質(zhì)服務(wù)的轉(zhuǎn)變，從城市交通使用者的視角全面推動(dòng)城市交通的高質(zhì)量發(fā)展。

第二，以建設(shè)為依托，提升城市綜合交通體系品質(zhì)。以提高城市綜合交通體系建設(shè)的全生命周期品質(zhì)為指導(dǎo)，以提升設(shè)施建設(shè)的效益和效率為目標(biāo)，把聯(lián)網(wǎng)、補(bǔ)網(wǎng)、強(qiáng)鏈、塑點(diǎn)作為建設(shè)的重點(diǎn)，著力提升設(shè)施品質(zhì)。結(jié)合城市發(fā)展和城市更新行動(dòng)，以城市交通專(zhuān)項(xiàng)體檢為指導(dǎo)，開(kāi)展城市道路設(shè)施提品質(zhì)、補(bǔ)短板工作，提升城市交通基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)穩(wěn)定性，重點(diǎn)關(guān)注城市道路智慧化升級(jí)改造以及停車(chē)場(chǎng)和充電設(shè)施的建設(shè)。

第三，推動(dòng)基于多元化應(yīng)用的道路智慧化改造，加快城市交通基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化系統(tǒng)建設(shè)，建立數(shù)字化道路交通設(shè)施基礎(chǔ)。以多功能智慧桿柱建設(shè)為突破，結(jié)合城市更新、老舊小區(qū)改造、道路改造等需求，促進(jìn)道路智慧化升級(jí)改造。加快推進(jìn)老城區(qū)、老舊小區(qū)停車(chē)設(shè)施建設(shè)，因地制宜通過(guò)擴(kuò)建和新建停車(chē)設(shè)施、內(nèi)部挖潛增效、周邊停車(chē)資源共享規(guī)范停車(chē)管理等手段，有效增加停車(chē)設(shè)施規(guī)模，提升泊位使用效率。提升重點(diǎn)區(qū)域停車(chē)設(shè)施水平，合理滿(mǎn)足學(xué)校、醫(yī)院、大型綜合交通樞紐、旅游景區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域的停車(chē)需求。加強(qiáng)交通和能源等網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善交通能源設(shè)施與城市空間的協(xié)同發(fā)展，因地制宜推進(jìn)充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極支撐新能源汽車(chē)的快速發(fā)展。

第四，以治理為保障，改善城市綜合交通體系效率。加強(qiáng)城市道路交通監(jiān)測(cè)平臺(tái)建設(shè)，有效提升城市交通治理水平，切實(shí)改善城市交通運(yùn)行效率。定期評(píng)估城市道路交通基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行情況，結(jié)合設(shè)施建設(shè)指標(biāo)和運(yùn)行服務(wù)指標(biāo)建立綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，綜合評(píng)估城市交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和交通運(yùn)行服務(wù)情況。可優(yōu)先開(kāi)展城市道路、軌道交通、充電樁、停車(chē)設(shè)施等相關(guān)平臺(tái)的建設(shè)。探索基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)決策輔助智能技術(shù)和解決方案。探索基于交通基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)測(cè)評(píng)估的智能決策技術(shù)，構(gòu)建基于交通基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)測(cè)、評(píng)估的決策輔助模型及系統(tǒng)。借助數(shù)據(jù)挖掘、云計(jì)算等新型技術(shù)手段，提升城市交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)決策的精細(xì)化、科學(xué)化水平。

（李佐軍：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心公共管理與人力資源研究所所長(zhǎng)、研究員；田惠敏：國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行規(guī)劃研究院副研究員。）